非营利性医疗机构 “非营利性”限制堵住社会办医资本退路

“有利于非营利组织健康发展的公司治理结构在中国没有基础。在这种情况下，鼓励社会资本经营非营利性医疗机构存在诸多困难。这意味着投资者应该捐款来经营医疗机构。这在一定程度上迫使投资者支付股息，并以其他方式转移资产。朱恒鹏承认，目前很多非营利性医疗机构存在变相分红和转移利润的情况。

在南京江北人民医院部分员工看来，当他们从员工转变为有身份置换资金的股东时，应该有退出机制，在退休或打算抽逃资金时实现资本。

按照我国现行规定，非营利性医疗机构的收支和结余不能用于投资者的回报，也不能变相分配给员工，所有的利润和盈余只能投入到机构的再发展中。

变非营利性为营利性医疗机构是合理的资本退出渠道。然而，他们现在面临着政策障碍。

鼓励和引导社会资本组织医疗机构，参与公立医院改革，形成投资主体多元化、投资方式多样化的医疗体系，是深化医改的重要举措之一。然而，相关法规并没有给出足够的空。

2010年，国务院办公厅转发的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》规定，社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转制为营利性医疗机构。确需改造的，必须经原审批部门批准，并依法办理相关手续。然而，国家并没有解释什么是“真正需要改变的”。

在公立医院改革中，国有医院发挥着重要作用。据了解，目前大多数国企的医院还没有完成改制，需要大量的社会资本进入。

但非营利性医疗机构不能分红、改变经营性质的规定，会使社会资本组织非营利性医疗机构或参与公立医院改革的动力不足。

“非营利”限制

“必须有退出机制，这样投资者才能有利益回报，而社会资本才能帮助政府做事。政策应该允许投资者按照企业模式进行回报。”南京江北人民医院副院长、原院长邵竹平说。

非营利性医疗机构是指不以营利为目的，以弥补医疗服务成本为目的，为公共利益而设立和经营的医疗机构。

根据现行规定，营利性医疗机构的收支平衡用于投资者的回报。非营利性医疗机构的收入、支出和结余不能用于投资者的回报，也不能变相分配给其员工。所有利润和盈余只能投资于机构的再发展，这些机构可以用来购买设备、引进技术、开发新的服务项目或向公民提供低成本的医疗保健服务。

“按照国际惯例，非营利性医疗机构的特点是投资者不允许分红，无权主张资产。”中国社会科学院公共政策研究中心主任朱恒鹏说。

2003年以来，由于国有企业主辅分离和辅业改制，国有企业的很多医院都脱离了母亲。

“在国企改制中，员工很难失去国有地位，成为员工，或者直接买断。因此，绝大多数国有企业采取职工集体持股的改制模式，如中石化系统医院。改制采用股份合作制。”朱恒鹏说。

但由于医院在改革过程中仍然是非营利性的，很多医院基础设施落后，医院后续的年度收支结余几乎全部投入发展，员工持股却无利可图。

这两年，这些员工开始陆续退休。非营利性医院认定自己的股份不能分红，因此无法拿回自己的投资本金和投资收益。

这种员工持股100%不分红的模式，使得改制后的医院不得不通过引入外部资本、转让股权等方式进行二次甚至三次改制。

据《中国经营报》记者了解，上述现象在2003年以来的国企与主业分离改革中非常普遍。不仅是中石化系统，矿务局的很多职工医院和中石油系统的职工医院都面临这个问题。这些医院的规模从3000名员工到2000名员工不等。

近年来，安徽、江苏等地部分省市提出鼓励和引导社会资本开办非营利性医疗机构的政策。社会资本开办的非营利性医疗机构的投资者，在按照国家有关规定扣除医疗机构运行成本、预留发展资金和提取其他必要费用后，可以从医疗机构的运行余额中获得合理回报。

但去年8月北京市颁布的《关于进一步鼓励和引导社会资本开办医疗机构的若干政策》规定，社会非营利性医疗机构的收入，除合理支出外，只能用于机构的持续发展。主体变更时，增值部分保留在原机构。机构注销时，其清算资产不得私分。这意味着，无论医院股权是否转让，只要是非营利性医疗机构，股东平时就不能分红，退出时也拿不走“利润”。

地区间的政策差异无疑成为社会资本进入医疗市场的“壁垒”。

“中国没有举办非营利性医疗机构的传统，社会资本也没有意愿举办非营利性医疗机构。因此，医改制度的安排必须尊重一定的发展路径。”朱恒鹏表示，对于非营利性医疗机构，公司治理结构必须匹配。

“有利于非营利组织健康发展的公司治理结构在中国没有基础。在这种情况下，鼓励社会资本经营非营利性医疗机构存在诸多困难。这意味着投资者应该捐款来经营医疗机构。这在一定程度上迫使投资者支付股息，并以其他方式转移资产。朱恒鹏承认，目前很多非营利性医疗机构存在变相分红和转移利润的情况。

政策障碍

变非营利性为营利性医疗机构是合理的资本退出渠道。然而，现实中存在政策障碍。

“我第一次重组的时候，担心置换金回收不了。如果没有二次重组，置换的黄金就无法变现。”南京鼓楼医院集团仪征医院工会主席顾国祥表示，2004年改制时，仪征化纤医院管理层认为有必要进行二次改革。

2012年7月，金陵医药股份有限公司出资1.23亿元收购医院68.33%股权。同时，该医院将纳入南京鼓楼医院集团，南京鼓楼医院集团持股10%，列为南京鼓楼医院集团仪征医院。

但上市公司金陵药业虽然进行了资本投入，但第二次重组依然坎坷，最难的是将业务性质从非营利性的民营转变为营利性。

“改变医院性质没有先例，至少在江苏没有。”顾国祥说，从民政系统转移社会资产是政策不允许的。但如果不能扭转，金陵药业就放不进去钱。

为此，仪征医院询问了江苏省卫生厅和原卫生部，最后把这个问题搁置了。

“仪征市市长亲自召集民政等相关部门领导开会，规定时间必须完成。”顾国祥说。

2011年11月起，医院与金陵药业开始谈合作意向，2012年3月确定合作模式为“宿迁模式”。2012年6月，医院改为营利性医疗机构，新医院于当年9月正式挂牌。

“目前来看，这个决定对员工有利，也是正确的。”顾国祥坦言。

将医院性质改为营利性民营医院，不仅可以让资本进来，还可以实现员工的初始资本。

据记者了解，仪征化纤医院股权转让创造了仪征市地税局历史上最大的自然人股权转让个人所得税。股权转让个人所得税扣除2003.6万元，企业所得税返还500万元。

其实早在2004年南京江北人民医院第一次改制时，就考虑到了医院运营的性质。一位来自医院原管理层的人士告诉记者，医院最终注册为非营利性，是因为非营利性可以享受国家免税政策，改革后医院难以承担巨额税费。

2010年，国务院办公厅转发了《发展改革委、原卫生部关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，又称58号文件，其中第十六条提出:完善非公立医疗机构相关政策，改变经营性质。社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转制为营利性医疗机构。确需改造的，应当经原审批部门批准，并依法办理相关手续。然而，国家没有具体说明什么是“需要改变”的情况。

社会资本不等于慈善资本

根据朱恒鹏的说法，“真正需要改变的”是国家采取了一种相当模糊的说法。据了解，为鼓励社会资本办医疗机构，早期社会资本办的很多营利性民营医院可以享受三年免税期，免税期结束后，部分医院改为非营利性医院。然而，随着金融资本大举进入医疗行业，资本必须考虑退出。

“财务资本进入医院的前提是，医院必须转型为营利性医院，否则股东就无法分红，上市就无从谈起，资本也就没有退出渠道。”一位来自医疗投资机构的人士告诉记者。

事实上，“58号文件”在这一点上也留下了漏洞:确需变更的，需经原审批部门批准，并依法办理相关手续。

来自上述医疗投资机构的人士告诉记者，在投资实践中，对于此次开放的操作态度存在较大分歧。在变革受阻的地方，政府的理由是“58号文件”。

近年来，为了增加医疗资源供给，国家和地方相继出台多项政策，鼓励和引导社会资本开办医疗机构，鼓励社会资本参与公立医院改制重组，同时也对改制后医院的性质做出明确限制。

2012年，原卫生部发布《关于有序开展部分公立医院改制试点工作的若干意见》，其中提到“参与公立医院改制的社会资本不得转为非营利性”。

2012年3月，《十二五期间深化医药卫生体制改革规划和实施方案》公布，提出在公立医院资源丰富的城市，可以引导社会资本参与部分公立医院的改制重组。鼓励社会资本对部分公立医院进行多种形式的公益性投资，以合资、合作方式参与改制的不得改变非营利性。

在医疗机构投资者眼中，非营利性成为社会资本进入的最大障碍。

“这种政策态度让社会资本完全不敢参与公立医院的改革，因为社会资本不是慈善资本，有的社会资本愿意做慈善，而大部分社会资本是逐利的。如果不能改成营利性医院，社会资本就没有逐利合法性，也就没有退出渠道。此外，在‘58号文件’中，‘原则上非营利不能改为营利性’，社会资本很可能陷入‘非营利陷阱’。”一位来自风险投资机构的人士向记者坦言，如果一厢情愿地把社会资本当成慈善资本，破坏资本的逐利冲动，最终社会资本只能被资本冷落。

关于非营利性医疗机构向营利性医疗机构转变的问题，朱恒鹏认为，国家应该开放，允许非营利性医疗机构在未来纳税的同时改变经营性质。

“自由选择”的本质

朱恒鹏介绍，在中国，公立医院主要包括三种类型:一种是政府办的医院，大部分属于卫生主管部门。这也包括一些专门为退伍军人和残疾军人服务的医院，但数量很少；二是大量医院由国有企业经营；第三类是军队和武警办的医院。

企业医院作为计划经济时期企业办社会的特殊产物，存在于油田、电力、航空空、矿业、农垦、军工等众多行业。数据显示，2003年改革开始时，全国有2万多家企业医院，占当时全国卫生资源的40%。

据记者了解，截至目前，只有中石油、中石化、铁路等系统医院进行了改制，SASAC下辖的大部分国企医院尚未完成改制，如冶金、航空空、航天等系统。

已完成医院改制的国有企业，改制模式各不相同。比如铁路系统把医院交给地方政府，有的变成了事业单位；另一方面，中石化采取员工集体所有制的方式，资金分流。

在公立医院中，国有企业医院发挥着重要作用。朱恒鹏认为，在公立医院改革中，国有医院的改革应该发挥“先锋作用”。“国企医院的员工没有事业单位，改革阻力小。政府举办的公立医院因为事业编制大，改革阻力大。”

他表示，未来SASAC下的国企医院改革方向一方面由政府接管，如果政府不接管，企业将自行决定改制模式。

“其他国企医院的改革，将参照中石化改制分流的模式。”朱恒鹏说。

他认为，国家应该从政策层面鼓励国企医院改革。

“政府、企业和职工在参与国企医院改革时，可以充分表达自己的利益诉求，引导社会资本自由选择医院经营性质。其中，愿意持股的员工可以持股，不愿意的可以获得身份置换资金。“朱恒鹏说，这个网站`收集和整理。

中央和地方政府关于营利性和非营利性医院的相关政策信息

国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》的通知:

“完善非公立医疗机构相关政策，改变其经营性质。社会资本举办的非营利性医疗机构原则上不得转制为营利性医疗机构。确需改造的，必须经原审批部门批准，并依法办理相关手续；社会资本举办的营利性医疗机构可以转为非营利性医疗机构，非营利性医疗机构可以依法申请并办理变更手续。变更后，国家相关价格和税收政策将按规定另行执行。”

北京市人民政府办公厅关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构若干政策的通知京办发〔2012〕35号:

“加强对社会非营利性医疗机构的资产监管。除规定的合理费用外，社会非营利性医疗机构的收入只能用于医疗机构的持续发展。当社会非营利性医疗机构主体发生变化时，增值部分应保留在原非营利性医疗机构。非营利性医疗机构原则上不允许转制为营利性医疗机构；确需变更的，必须经原审批部门批准。社会非营利性医疗机构注销时，其清算资产不得私自分割，土地由政府收回。”